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尽管我国行政法学界大部分持过错假定观点的学者都将此称为过错推定，但基于概念的严谨性考虑，笔者认为有必要将之恢复为过错假定的称谓。

他拿法国和美国的例子作比较，美国通过人民主权的思想和强有力的违宪审查权来贯彻宪法的优位性，而法国则把法律视为卢梭意义上的公意的体现，从而不信任法院对立法的审查。但是，旨在纠正宪法打破行为的宪法裁判只是对宪法优位的保障，而非宪法优位的原因。

但是问题在于，宪法对民事立法的委托是很少的，主要有第10条第4款(土地的使用权可以依照法律的规定转让)、第11条(非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分)、第13条第2款(国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权)。所以，民法的宪法化只能表明民法是市民社会的宪法这一比喻意义，民法本身就是国家立法权的产物，根本无力抵御政治国家的入侵，因此所谓民法的宪法化不过是民法的合宪化，即民法被宪法规训的反映。如果将所有民法都视为宪法的实施细则，不仅可能导致公私法的界限消失，同时也可能导致国家过度干预私法自治。第一，是否不当限制了公民的基本权利。(28)郝铁川：《宪法是万法之父、民法是万法之母》，载《法制日报》2018年11月7日。

①学者瓦尔(Wahl)也认为，1933年之前的德国之所以没有宪法优位的思想，与当时不承认法官对立法的审查权、缺乏对立法进行法律上的限制有关。(23)Fritz Rittner, den Vorrang des Privatrechts,in:Albrecht Dieckmann(Hrsg.),Festschrift für Wolfram Müller-Freienfels,1986,Nomos,Baden-Baden,1986,S.509ff. (24)弗赖恩费尔斯(Freienfels)也指出，宪法优位是一个实定法的规范，民法优位则是一个历史的事实。这里我们尤其需要关注的是政府与专家系统在疫情防控中的关系。

[72]我国的传染病防治法律体系也可以分为预警管制和应急管制两项重要的地方职责。总之，层级行政在传染病危机应对法教义学上已经被打破，行政组织在法律上成为容纳了很多形态，既被不同规则所区隔、又在功能上互相渗透，多样复杂而又被共同组合的整体。根据《突发公共事件应对法》第六条国家建立有效的社会动员机制、第五十五条组织群众开展自救和互救，实践也存在各种社会互助组织、社会自助组织，这类组织的活动边界、行为方式与其他组织的互动关系，就是法教义学要讨论的重点。[33] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第227页 [34] 《突发公共事件应对法》第八条：国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。

县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定。

[34]《传染病防治防治法》第五条、第六条也明确了各级人民政府领导传染病防治工作以及卫生行政部门主管相应工作。例如，在传染病防治中，尤其是疫情爆发后，由于其强烈的社会外溢性，非常容易成为全国蔓延的危机，当我们判断疫情究竟在何种程度上蔓延，会不会从一个县到一个省乃至到全国，何时发生这种跨行政区域的情况，往往需要中央政府根据信息来统筹全局、综合决断。我们讨论的这两部法律就都遵循预备-监测与预警-反应与应对（信息管理与应急措施）-恢复与重建基本结构来规范各级政府行为，然而每一个阶段具体的指标必须要靠中央政府来建设，形成一个统一的规范性框架。[7]对于法律来说，我们需要观察公共危机作为规范对象具体表现出来的不同法律类型（type），准确进行法律解释的前提就是对不同类型事物之本质的揭示。

对于法律来说，它从来不是白纸黑字的显白语言，而具有意义深度，需要我们对其在特定标准下进行诠释。危机应对网格化的第二个重要原因在于以科学话语为代表的次政治（sub-politics）现象出现。首先，《突发事件应对法》将属地管理解释为县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即进行先期处置。[64]  Karl. Weick , K. M. Sutcliffe ,Managing the Unexpected: Assuring High Performance in an Age of Complexity ,Jossey-Bass2001, p.109. [65] A. Boin, M. Busuioc, M. Groenleer, Building European Union capacity to Management transboundary Crisies: Network or Leader-agency Model, Regulation and Governance, Vol8(4), 2014. [66] 【德】阿斯曼：《秩序理论下的行政法体系体系建构》，林明锵译，北京大学出版社2012年版，第227页。

例如《传染病防治法实施办法》第五十四条规定解除紧急措施的条件中（一）甲类传染病病人、病原携带者全部治愈，乙类传染病病人、病原携带者得到有效的隔离治疗。而最长传染期的设定更使得危机应对措施有一定持续性。

[45]2001年中国公共卫生体制改革后实际采取了类似独立-非权力型的模式，作为最重要的监测和流行病学调查机构CDC不再具有行政执法主体地位，CDC从卫生防疫站模式中脱离后，其卫生执法监督权被取消，2008年开始的事业单位分类改革更明确其为公益一类事业单位，由财政全额拨款，可以进行研究调查，但依据《传染病防治法》第十八条赋予疾控中心的八项职能，其并不享有发布信息、制定措施与执法等各种权力。[69]  M.Bovens, Analyzing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework, European Law Journal,vol.13,no.4,2007. [70] Gilpin, and Murphy: Crisis management in a complex world: Oxford University Press2008 [71] Bruce R. Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction ，Congressional Research Service2012, p.10 [72] Ibid. [73] Perrow, The Next Catastrophe, Princeton University Press2007, p.159. [74] Bruce R. Lindsay: Federal Emergency Management: A Brief Introduction ，Congressional Research Service2012, p.10 [75] A. Giddens, The Constitution of Society, Polity Press1984, p.257. [76] 【德】贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰等，译林出版社2018年版，第239页。

四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。第二，确定组织要素的配置和使用。从行政法学上来说，中央政府促成组织要素合作与有机整合的职能是一种转介行政，政府通过搭建平台，创造条件，传递信息来促成分散的组织要素有机流动与整合。各种组织要素的配置、安排需要根据具体情况予以调整。[8] 重大传染病公共危机是一种特殊类型，在法律上它来自于《突发公共卫生事件应对条例》第二条所明确的四种突发公共卫生事件：重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。属地管理同样如此，对于传染病疫情危机来说，这种属地负责应该进一步限缩解释为最近发生地负责，因为传染病防控基本要义在于早发现、早隔离、早治疗，因此《传染病防治法》第三十三条明确规定疾病预防控制机构…接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地卫生行政部门，由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府，此处规定的即为当地而非县级卫生行政部门。

[63] 例如司法部即2月24日出台《关于推动严格规范公正文明执法 为疫情防控工作提供有力法治保障的意见》加以规范。对科学内容的限制也是比较严重的，但如果按照有关法律出于保护生物安全、大众健康等法益而限制科学的过程则也可能不违反宪法。

例如，在宣布紧急状态之前，管制手段更多基于信息搜集、重点人群和场所管理，在进入紧急状态后就包括更严格的区域管理、行动和隐私限制、资源调动与分配、各种专业人才的启动等。第四，危机状态下的公共服务。

因此，应对重大传染病危机首先要求确保组织的弹性，即要允许组织形式多样、相互关系灵活，确保组织可以快速反应。第三，社会组织化与自发秩序的矛盾，战时体制提高了整个社会的组织化程度，这也是对理性官僚制恪守政府与社会边界，给社会保留自发秩序有效应对危机带来矛盾。

值得讨论的是，依组织法定主义原理，[48]中间行政组织的权力必须经过组织法或程序法的规定，通过行政委托等教义学类型明确取得并受到法律控制，但群防群治的各种具体形式并没有组织法委托或其他行政事务管辖规则的规定，它本质上是对战时体制下社会动员与全民皆战模式的制度模拟，与民主正当性原则、法治国原则下控制的理性官僚制有极大不同，因此如何将群防群治组织形式纳入法治轨道，接受法律保留与法律优先等法治国原则拘束并恪守尊重基本权利的消极规范品格，这是此类法教义学要建构的重点。第二，重大传染病疫情是社会无差别性风险，既需要提高社会的组织化程度、通过法律创造多元组织形式来动员国家与社会，又需要避免因此加剧组织对个体自由和权利的限制，确保宪法与法律对组织形式的实质控制。[22]跨界风险还意味着贝克所讲的风险的回旋镖效应，危机发源地将危机扩散开去之后必须警惕被感染地反向再输入危机，从而给危机解除和重建带来更多不确定性。纵观我国的相关法律，这个结构关系主要体现为两个类型：层级化与网格化，理性官僚制与战时体制。

对具体科学活动与环节的监管也比制定一般性约束条件要更有可能冒犯宪法。《突发公共事件应对法》也规定了监测、分析、通报等措施。

战时体制强调基层和一线力量，属于全民动员，必然强化社区、街道责任，而官僚制以综合管理为主，执法队伍力量不足，这在疫情防控中必然导致基层力量薄弱而疲惫不堪，而机关运转则鞭长莫及。关键词:  突发公共卫生事件。

在中国的危机应对中，法律并没有对专家个人做出明确限制，但也存在限制机构，限制过程和进行具体干预的情况。重大传染病疫情在《传染病防治法实施办法》（以下简称实施办法）中有明确界定：其是指《传染病防治法》第三十条所称的传染病的暴发、流行。

(3)信息报送、通报权（《传染病防治法》第三十五条、《突发公共事件应对法》第四十三条），信息报送是在政府上下级之间的沟通与交流，通报根据法律则是横向各级政府部门之间，以及不同地域之间的政府进行信息交流。信息采集、分析与监测属于日常风险预防手段，在很多国家应急法律中属于危机缓释阶段, 缓释意味着对各种可能出现的风险（与物理因素易受潜在破坏性事件影响有关）进行更高层次的认识和更为系统的分析。可见，重大传染病疫情在法律上只是突发公共卫生事件的一种类型，我们需要抓住它的社会条件和因素进行相关法律解释，这就是所谓符合事物之本质的解释方法。三是通过多级组织来促进协调，如欧盟的多级危机治理模式。

结语 重大传染病危机应对是现代国家面临的严峻考验，从行政组织法上来思考，我们发现这是一个以组织形式为解释对象，通过合理处理组织关系来有效配置组织要素的过程，从而实现行政组织的结构优化。包括如何与其他关联法律规则相联系，来合理建构权限管理规则、组织间运转协调规则、信息管理规则、组织与环境沟通规则等。

然而，单一制框架里的中央-地方关系总是存在委托失灵，地方政府悬置中央法律与政策，隐瞒信息，对上级决策阳奉阴违，都难以避免，这在危机应对情况下必然严重干扰大局。[33] 《传染病防治法》和《突发公共事件应对法》的主体结构仍然建立在层级行政基础上。

按照吉登斯、贝克等社会理论家的认识，工业文明催生的现代社会具有反思理性的特征，所谓反思理性是一种有条理的怀疑之理性，它是跨越各个社会组织的政治联结，[75]确保社会组织之间处在互相监测、学习的状态。[42] 因此在法教义学上必须区分它与同样具有组织联合功能的指挥部，并思考有无必要通过法律解释发展出层级行政之外的网络架构。